文章来源：城市进化论个人中心 虎嗅网

作者：刘守英 陆铭

导读：

在新华社11月3日受权播发的关于制定“十四五”规划和2035年远景目标《建议》文本中，推进区域协调发展和新型城镇化、加快农业转移人口市民化、优先发展农业农村等，都被摆在非常重要的位置。即便如此，关于城市化和城市发展的争议仍然存在：农民和农村是不是城市发展风险的蓄水池和稳定器？城市化是不是一定会出现贫民窟现象？农村的土地是不是农民的社会保障？……11月29日，中国人民大学经济学院院长刘守英教授与上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭就以上问题展开了一场线上对话。针对一些“三农”专家提出的关于“只要把农民在乡村稳住了，这个社会就没有问题”、“城市出了一点问题，就把人往乡村赶”的观点，刘守英与陆铭都认为，这是非常不符合规律的、也不是现代国家治理的思维，因而有必要厘清城市发展的这种观念障碍。他们认为，城市是创造经济活动最主要的战场。不能靠乡村来支撑整个中国的经济和社会稳定，因为这种稳定是不可持续的。一定要想办法使农民在城市留下来，这是整个社会稳定和发展的根基。因此，要在“十四五”期间解决农民在城市的权利问题。“如果这些问题不解决，农民在城市得不到“托底’，中国乡村问题也解决不了”。

刘守英（左）和陆铭（右）

中国人口主体立在城，还是立在乡？

陆铭：关于今天的城市化和城市发展，有人担心城市发展是不是能够容纳很多农民，而且城市发展可能带来乡村的衰落；也有很多人认为保持一个相当大的农村人口和农村经济，是社会的一个“蓄水池”和“稳定器”。

特别是今年整个中国包括全世界都受到新冠疫情冲击，一些农民工在城市失业回到农村，社会上就有观念认为幸亏还有农村经济这个缓冲空间。刘老师是这方面的顶尖资深专家，先来听听刘老师怎么看？

刘守英：这里面最核心的问题，其实是我们要一个城市社会，还是继续回到乡村社会？尽管中国城市化率已经超过60%，但我们的观念还带有很强的乡土性。中国经历了几千年的乡土社会，乡村是最后的避风港的想法根深蒂固。但是从现实来讲，我们一定要转变思维，一定要立场坚定，不断推进从乡村社会向城市社会的转变。否则的话，中国如何实现现代化呢？人类的现代化能在没有城市的情况下实现吗？

我们要明确，最终整个中国人口的主体到底是立在城，还是立在乡？从社会发展的基本趋势和中国改革开放40年来的经验来讲，这场转变对整个中国的经济增长、对整个中国人的生活的改善、对整个中国城乡面貌的改变，都是根本性的。所以我的一个基本立场，就是认为“只要把农民在乡村稳住了，这个社会就没有问题”“城市出了一点问题，就把人往乡村赶”，这是非常不符合规律的、也不是现代国家治理的思维。

一定要想办法使农民在城市留下来，这是整个社会稳定和发展的根基。城市是创造经济活动最主要的战场，不能靠乡村来支撑整个中国的经济和社会稳定，这种稳定是不可持续的。

陆铭：刘老师讲到一个观点我特别同意，就是现代化的实现来自城市经济发展，城市化是经济发展的必然结果。

刘守英：一个国家经济要增长、财富要增长，还是在城市。乡村是一个分散的、小规模的村社经济形态，人类史上没有哪个国家能靠乡村实现经济实力提升和经济现代化。

全世界的基本规律，无论发达国家还是发展中国家，最后一定是两个份额同时下降，即：农业占GDP的份额下降，农村占就业的份额下降。这是基本规律，不能违抗。

城市之所以成为整个经济活动的主战场，很重要的原因就是城市经济能够带来创新，能够带来知识集聚、思想交流，能够创造新的经济。还有就是城市形态是集聚的，能够实现规模经济。经济活动肯定是靠创新推动国家经济发展，这些创新的主战场肯定是在城市。

陆铭：我觉得有必要补充一些数据。今天中国的状态其实是，城市在经济中所占比重很高，但城市化率只有60%。反过来讲就是，农村地区还有40%的人口，但农业占GDP的比重只有8%，城乡之间收入差距很大。可能马上有人会问，农业难道不能现代化？如果全都城市化，难道大家不吃饭吗？农业怎么发展？

刘守英：农业经济占GDP比重8%这符合全球规律，但我们现在1/3的人还在乡村，还有将近2亿人在城乡之间飘，这成为中国整个结构转变中最大的反常，就是两个份额不是同时下降，这违反基本规律，也违反经济常识。

我们现在要做的，是要在农业占GDP份额下降同时，使整个农业劳动力和人口占就业和整体人口比例下降，否则那么多人口在乡村，占有那么一点资源，劳动生产率低，技术进步无法推进，要素重组也没法推进，农业现代化就没法实现，乡村现代化也就很难实现，因为整个产业人口和城乡关系没有改变。

陆铭：我还想做点补充。

第一，中国的农民在不断减少，但农产品产量其实是不断增加的，不能简单地把农产品产量跟农民减少挂钩。

第二，很多人指望农村的现代化、规模化经营，但这要以农民减少为前提。

第三，农民工进城以后没有就业怎么办？其实中国现在特别在沿海大城市地区，是劳动力短缺的。我曾经比较过不同规模城市的失业率，结果显示越大的城市失业率越低，而且越大的城市农民工失业率更低。

贫民窟如此不堪，为什么还有人拼命往里挤？

陆铭：农民工大量进城以后，很多人担心会带来“城市病”，比如拥堵、污染，还有住房问题。住房问题又涉及两个方面，第一个高房价问题，第二个经常有人讲贫民窟，拉美、南亚等地区不少国家都面临贫民窟问题。

刘守英：实际上从上世纪80年代中期以来，一提到城市化，我们担心的主要是两件事：第一，担心人到了城市没有饭吃，没有人种粮食，这个前面已经讨论过了，不用担心；第二，就是关于拉美和南亚的贫民窟问题。对于这个问题，我觉得要非常理性地去研究。

贫民窟现象在世界城市发展史上，可能是一个注定要应对的问题。第一，整个城市化规律第一阶段是农村向城市转移，第二阶段是城市之间的人口流动，第一阶段农村相关政策会对贫民窟产生比较大的影响。第二，大量的人从农村进入城市，肯定会对城市原来的形态、治理产生影响。第三，人到了城市，城市最初在公共政策上肯定应对不了，因为原来没有这样的治理经验，包括健康、交通、卫生、住房问题等。

贫民窟之所以会产生，很重要的原因就是这三方面都存在公共政策供给不足。

第一是农村政策应对不足。我最近看到资料，拉美在贫民窟产生阶段和蔓延阶段，对整个农村的投资非常之少。农村教育也存在很大问题。我去墨西哥城，有一次开车去农村，当地农民就说中国非常重视教育，而当地农村没有受过良好教育的人涌进城市以后，人力资本很低，就业能力就受影响。再是土地改革，拉美土地所有制过于集中，产生很多无地的农民。

第二，城市政策也是不足的。那么多人进来以后，拉美最初也没有提供社会公共住宅政策，而且在贫民窟产生初期，这些国家只是简单粗暴地清理贫民窟，实际上进一步造成了贫民窟蔓延，也很难得到改善。

第三，贫民窟的产生跟工业化模式也有关系。拉美国家采取大量进口替代政策，很难解决就业，整个工业化是资本密集型的工业化，而且主要集中在首位度最高的城市，像巴西、墨西哥都是大量人口往一两个城市集中，这也导致了贫民窟现象的产生。

所以，贫民窟是从农村社会向城市社会快速发展的阶段性产物，也是公共政策应对不当的产物，可能是难以避免要付出的代价。

陆铭：我想补充的是，第一，在中国因为城市有户籍制度，把低收入人群拦在外面，可能避免了中国城市产生贫民窟问题，但很少有人会想这样做的代价是什么——就是导致农民没有办法进城享受工作机会、收入提高、公共服务，在农村他的生活质量会更差。而且，这在很大程度上导致了中国农村出现巨大的“贫民窟”，这也是为什么我们今天要搞扶贫攻坚战解决农村贫困问题。

第二，刘老师前面也讲到，拉美、南亚等地方出现的贫民窟，实际上是由这些国家的特定制度背景导致的。世界上其他国家，比如东亚日本、韩国的城市化进程，他们从低收入状态逐渐变成高收入国家，城市化进程推进到80%、90%，但并没有产生贫民窟。也就是说，如果一个国家治理得好，贫民窟现象完全可以避免。

反过来讲，是什么原因导致发展中国家贫民窟现象的产生呢？2019年秋天，我专门去秘鲁看了它的首都利马的贫民窟。

在秘鲁这个国家，城市有很多“公地”，就是公有土地。很多秘鲁农村居民进入利后马，就在“公地”上造很简易的房子。根据秘鲁法律，公有土地不能强制驱赶，而且人口聚集到一定数量，还可以要求市政通水通电通网络。于是很多农村居民就这样定居下来，这样贫民窟一旦形成就很难被化解掉。那么中国有形成秘鲁贫民窟的类似制度背景吗？显然是没有的。

不仅如此，我十多年前到印度考察过将近一个礼拜，看到印度公益组织帮助贫民窟改造升级，比如帮他们安装抽水马桶。所以即便在发展中国家存在贫民窟的情况下，社会组织的力量还在改善贫民窟的生活条件，而不是野蛮粗暴地取缔、拆掉把人赶走。

刘守英：**我觉得有必要再深入讨论一下，我去过墨西哥城、里约热内卢还有圣保罗，去年夏天还专门去看了贫民窟改造，我认为我们现在要思考几个问题。

第一，为什么在很多人看来如此不堪的贫民窟，大家还在拼命往这里挤？因为它实际上是一个改变命运的阶梯。刚才陆铭讲了，如果我们都“好心”地把农民困在农村，还能实现现代化吗？农民从农村往贫民窟转移，这实际上是一种向上的努力，他要寻求发展机会，要寻求身份转换，需要一个阶梯。

第二，现在国内对贫民窟的介绍还停留在最早期的阶段，我去年去墨西哥城看新贫民窟，印象非常之深。很多贫民窟实际在做城市更新、在升级改造，还有大量的公共政策让区域合法化，进行权利界定，让当地居民有长期预期。很多公共政策的调整，实际上可以扭转早期不当做法造成的后果。拉美贫民窟都在改进，我们有什么理由不让农民进城呢？

第三，上世纪90年代初至今是中国快速城市化阶段，跟拉美比较起来，我们没有出现拉美那么密集、没有准备的贫民窟现象。因为首先中国从来没有出现过“盲流”，这跟整个经济发展策略有关，中国出口导向型工业化就是要解决就业问题，农民进城就是冲着就业机会和更高收入去的；其次，中国农民进城，城市里的集体土地起到了很重要的作用，大量城中村、城乡结合部实际上解决了相当大部分进城农民的住宅问题和低租金问题；再就是刚刚讲的，拉美城市更新的主要战场就是贫民窟改造，这是值得我们好好研究的。

中国现在已经进入高质量城市化阶段，城市化速度降低，农村人口进到城市的规模也在下降，中国已经过了产生贫民窟的阶段，接下来关键是城市怎么对农民，而不是农民怎么对城市。

城中村改造的核心是保持城市竞争优势

陆铭：关于贫民窟改造，现在中国非常接近的就是城中村更新。其实城中村有很大不同，中国城中村人口流动性非常强，不像拉美国家的贫民窟几代人住在那里，中国的城中村很多居民就是进城农民工或者刚刚毕业的大学生，住几年就会搬出去，这有很大不同。而且，在深圳、广州等地，已经在尝试对城中村进行改造，不是简单拆除，因为一旦拆除居住成本就会提高。

另外刘老师刚刚讲到的一点我觉得也非常重要，就是要看到贫民窟，包括中国城中村给农民提供阶层跃升机会的功能。我前段时间到上海宝山区调研，这是上海制造业工人比较集中的地区，前两年当地拆除违法建筑，拆了很多农民工租的房子。这带来的直接结果是，两年左右的时间里，宝山区制造业工人的租房成本上升了30%。这30%的租房成本如果不补，就是工人实际收入下降；如果补，又会带动整个制造业劳动成本上升，导致企业竞争力下降，进而增加农民工失业问题，这是我们平常想得比较少的事情。

我今年8月参加总书记座谈会，在会上专门提了一点，城市住房政策要增加对类似城中村低成本居住形态的包容性，我觉得这一点非常重要。

Edward Glaeser还在《城市的胜利》中讲到另外一个观点，就是除了就业机会，城市里还有很多公共服务。大家应该还记得，今年疫情期间，一位东莞农民工在图书馆留言，因为找不到工作只能回老家，不得不跟图书馆说再见。东莞注意到之后马上给他提供了工作，这位农民工立马就决定不回去了，因为农村没有图书馆这样的公共设施。

在城市里面高收入者和低收入者居住在一起，是生态。当你看到城市里面的收入差距问题，我觉得我们城市能做的不是把穷人赶走，而是要把低收入者的公共服务做好，要让他们平等享受城市里的图书馆、公园甚至沙滩等公共基础设施，要让他们在城市里面拥有社会保障、失业保障，能够享受廉租房、公租房，才能把这些问题解决。

刘守英：过去整个中国城市生态实际上是“两片共存”，一个是政府主导的城市化，另一个是城中村的城市化。

这两片是呼应的，没有第一片就没有那么多土地收入、没有城市建设资金来源，没有第二片就没有那么低的城市化成本。所以在城中村改造、城市更新过程中，如果整个城中村改造政策出现偏误，会对产业发展产生致命的影响。

城中村改造的核心是什么？是保持城市的竞争优势。如果把城市改造得只剩下高大的楼房、高大的市政设施、很宽的马路，这个城市就完蛋了。

我们现在非常喜欢“高大上”，非常喜欢用“国际化大都市”这样的词，但哪个国际化大都市不是让各个阶层的人都能待下去？城中村改造一定要保证城市竞争优势，不能使进城农民工、城市产业工人的生活成本越搞越高，否则城市就非常麻烦。

另外，城中村改造一定要善待本地城中村农民，还有善待从外面住到城市的农民，这个城市才有包容性，城市才可爱，如果把这些当成不好的治理清除，最后伤害的是城市。

为什么农民在大城市打工，却在小县城买房？

陆铭：这里自然而然涉及到土地问题。中国的农村土地改革一直存在很大的争议，有观点认为农村土地不能改，因为土地是农民的社会保障。还有一种观念，认为农村土地流转会导致大量农民失业和社会动荡。刘老师如何评论？

刘守英：刚才讲了很多城市问题，讲了很多乡村问题，都绕不开土地问题。为什么？

第一，讲城市，中国的城市化已经过了大面积扩张阶段，上一轮整个城市化基本上把城市的骨架搭起来了，接下来就是城市结构怎么优化，还有整个都市圈的形成，还有城市和乡村的关系，怎么理顺。

这些城乡关系面临的第一个重点问题，就是城市更新和升级改造。整个城市更新和结构优化，主要涉及两片区域。

一个是中国都市圈的形成，原来以行政主导的土地管理制度，自上而下配置土地指标，等级越高的城市，在土地指标分配上越占优势。现在从都市圈整个发展来讲，从特大城市一直到村一级，可能要重新进行功能划分。这些区域面临的直接问题，就是在都市圈内，国有土地和集体土地土地配置上能不能实现权利平等。 从“十四五”时期开始，中国未来都市圈的形成，现行由行政主导的土地制度肯定是不适应的。

第二是城市内部结构优化，城中村、城乡结合部、城市延伸带这些肯定是“十四五”以后城市发展的主要区域。这些区域土地都是以集体土地为主，很多都是存量用地，已经成为建设用地，不是白纸一张。这些集体土地如果采取过去的征地模式，征收成本非常之高，这对现行土地制度支撑过去的城市化模式提出了直接挑战。

第三，看乡村，如果整个乡村只是种粮食这么单一的经济活动，乡村振兴肯定没有希望。中国历史上的重要教训是什么？就是当整个乡村经济活动单一化，乡村就贫困，乡村经济活动只要一多样化，乡村就好起来。要实现乡村振兴，乡村经济活动就要多样化和复杂化。这样的话，乡村用地制度必须改革。

中国一定要适应未来都市圈的发展，适应整个城市的更新，适应乡村的发展，一定要适应这种变化作出大的改变。

陆铭：讲到这里我特别想找机会做一个调研，是农村人认为农村土地不能动，还是城市人认为农村地不能动？

刘守英：现在一定要搞清楚农民到底在想什么。我觉得必须明确的是，第一，从农业社会转向工业社会过程中，土地的经济重要性肯定是下降的，需要找到新的动力源，包括人力资本等。

第二，土地的代际观念差异非常大。中国50后这一波农民肯定觉得土地不能丢，乡村是归属；60后、70后在中间摇摆；第三波就是80后，如果政策能让80后在城市留下来，解决80后的孩子——农三代的教育问题，80后就会把在乡村的人往城市拉；反过来如果城市的问题不能很好地解决，就变成50后留在乡村，60、70后不得不回，再把80后往回拉，国家怎么现代化？

第三，社会保障是一个全面的公共政策，是每个公民与生俱来获得保障的权利。现在我们不能给农民提供有效的社会保障，但土地能给他保障什么？有一块地在那，他也不回去种，保障了什么？我觉得不能把权利和保障混在一起，权利和保障不能对等。

陆铭：这个我也特别有体会，比如城市里面有失业保障、养老保障，就业的时候交点钱，失业时候给保障；工作的时候交养老保障，老了拿退休金。农村的土地包括宅基地能叫社会保障吗？我觉得这是很迷惑人的说法。

农民进城如果有失业保障、医疗保障，这叫社会保障；农村土地是农民的基本权利，不是社会保障。你在城市里不会因为有房子就不给失业保障、社会保障，但是在农村有一块地，为什么就以这个为条件不让你在城市里面拥有社会保障？

另外关于农村土地能不能动的问题，在征地情况下，很多时候带有强制性，而且农民分享的收益并不高。当然目前已经在慢慢改变，在土地确权、在征地过程中给农民的补偿有所提高。但是大家想，为什么会出现征地对农民土地权利补偿低的现象，恰恰是因为在制度上，我没有认为农村土地使用权是归农民的。

如果这个权利归你，卖不卖、租不租归你，你有权利参与价格制定，这是对农民的赋权，要在制度建设上允许农民拥有权利决定能不能土地流转，这才是对农民真正的保护。

刘守英：你不想动是你的权利，你想动也是你的权利，现在问题就是农民权利的行使不充分，还可能乱动侵犯农民权利。

陆铭：很多人担心城市化推进以后，会不会导致农业用地下降？另外，今天在中国农村，很多人在城里挣钱回去盖房子，盖了空在那里不住，甚至房子没有盖完，先盖第一层空在那里挣钱回去继续盖，一步一步来。造好了很多房子实际上是空置的，占用大量宅基地。还有很多农民工觉得在打工的城市待不下来，就拿辛苦挣的钱到老家附近的小县城买房子，但买了房子也空在那里、没有租出去，自己实际上还是在城里打工。

一方面农民在城里打工，另一方面在小县城买房、在农村造房子，完了又往往空在那里。刘老师怎么看？

刘守英：实质上把这些现象串起来，就说明了整个中国未来的城市化道路问题，是城乡关系问题在土地问题上的表现。实际上这是由于我们在整个城市化道路上的不坚决，导致农民左右选择、难以取舍。

大家看现在农村有两个地方房子比较活跃，一个是镇上初中教育比较好，另一个是县城高中教育比较好，这两个地方房地产都非常活跃。这是因为农村的孩子没办法在城市享受基本教育，所以不得不把在城市挣的钱往镇上、往县城买房、租房。另外就是农村大量盖房，中国宅基地占地面积非常之大，达到17万平方公里。

我们应该如何对待城市、如何对待乡村，如何处理好整个城乡关系？

第一，中国城市化不能再去占用优质耕地，在制度上要有明确安排，保障基本的粮食安全。

第二，中国粮食安全，还是要靠要素重组和农业劳动生产力提高，还有农业的规模报酬和农业专业化来解决。现在小规模农业改造的核心就是农民现在在农村占的小块土地、占大量宅基地盖房，这种状态要有所改变，使中国产业基地在整个乡村区域能够实现重组，形成未来比较优质的农业发展区域和粮食发展区域，这是中国粮食安全的真正保障。

第三，要解决农民在城市真正权利的实现，包括城市安全感问题、基本尊严问题，在城市的权利保障和实现问题。如果这些问题不解决，农民在城市得不到“托底”，中国乡村问题也解决不了。

所以我觉得很重要的就是要在“十四五”期间解决整个农民在城市的权利问题。农民在城市能够实现权利以后，宅基地占用问题能够得到解决，村庄重组也能得到解决，整个中国的人地关系就会重构，这有利于中国的粮食安全，有利于农业现代化。所以整个中国的粮食安全是整体的问题，是农民的权利问题，是城乡关系的问题。

陆铭：关于耕地的减少，我要补充一点数据给大家。表面上看中国城市扩张占了很多地，这里面有很多土地浪费，但是即便如此，由城市扩张所带来的农业用地减少其实真的不是很多。

中国真正导致耕地减少的，一是退耕还林；二是前面提到，大量农民在农村盖房子，有时候超标建设，甚至有点违法性质；三是中国消费结构变化导致农产品结构发生很大变化，比如原来种庄稼、蔬菜的土地，今天可能用来养鱼、养螃蟹或者变成牲畜用地。中国今天由于农产品消费结构变化导致种粮耕地的减少，是成倍于城市扩张所带来的耕地减少的，这个是以后再谈的问题。